El debate de un marco regulatorio en un tema tan sensible como es el de la radiodifusión y las telecomunicaciones puso en tensión intereses económicos, políticos, relaciones de poder y nociones jurídicas propias del Estado de derecho constitutivas de  la vida en democracia, que exceden las fronteras nacionales, vinculados directamente con la defensa de los derechos humanos, la libertad de expresión y  el derecho a la información (1).

La intención en el año 2009 del actual gobierno argentino de modificar el decreto-ley de radiodifusión 22.285 sancionado por la última dictadura militar en septiembre de 1980, generó repercusiones políticas y sociales al interior del país y también cuestionamientos y elogios por parte  gobiernos y organizaciones internacionales vinculadas al tema de los medios de comunicación y la  necesidad de regulación de los mismos. Creemos que en ese punto  radica la importancia  de analizar nuestro  caso de estudio, ya que de alguna manera  ha   sentado un precedente para los países que en la actualidad están  atravesando un proceso de debate y conflicto similar.

En Argentina, varios proyectos habían sido presentados a los diferentes gobiernos que sucedieron al gobierno de facto de la dictadura militar, pero ninguno logró el tratamiento parlamentario. Raúl Alfonsín en 1988 y De la Rúa en 2001 presentaron sendos proyectos que no fueron tratados debido a las fuertes presiones recibidas por parte de los intereses involucrados. El  proyecto  presentado por  el  gobierno de Cristina Fernández recoge en gran medida la letra de la iniciativa del Consejo para la Consolidación de la Democracia (COCODE) que ordenó Alfonsín; y también la  letra del proyecto que presentó en 2001 el entonces interventor del Comité Federal de Radiodifusión -del gobierno del radical Fernando De la Rúa- Gustavo López (radical Kirchnerista) y actual subsecretario General de la Presidencia); y fue enriquecido por la Coalición por una Radiodifusión Democrática.

Las modificaciones hechas  a la Ley 22.285 por parte de los sucesivos gobiernos fueron realizadas  de manera discrecional, postergando el debate público y contribuyendo a la imagen antidemocrática de dicha normativa. Ejemplos de algunas de las modificaciones realizadas son  las ocurridas en el gobierno de  Carlos Saúl Menem  cuando  con la Reforma del Estado que encaró Roberto Dromi en agosto de 1989,  permitieron a Héctor Magnetto, director ejecutivo y principal accionista del Diario Clarín (posee el 82% de las acciones), que este último grupo  pudiera adquirir Canal 13 y Radio Mitre. A partir de esa modificación  Clarín pudo consolidarse  como una empresa  multimedia  nacional,  y  luego, fueron logrando en etapas sucesivas la concentración y extranjerización del sistema de medios.

Durante el Gobierno de Eduardo Duhalde se sancionó el decreto 1214, con el objeto de revertir -aunque  en parte- el principio de subsidiariedad estatal. El decreto reglamentario 2867/81 de la ley 22285 ratificaba al servicio de radiodifusión como de “interés público”, dándole al Estado un rol de subsidiario del sector privado e indicando que será  éste el responsable de promover y proveer  los servicios de radiodifusión cuando no los preste la actividad privada. Ante un contexto de crisis económica profunda, Duhalde permitía con este decreto a las provincias y municipios prestar determinados servicios de radiodifusión. En este sentido se revertía el artículo 45 de la ley 22285  que establecía que sólo podían ser adjudicatarias de licencias las entidades comerciales con fines de lucro.

En el gobierno de Néstor Kirchner, debido también a la  fuerte  crisis económica que atravesaba el país, se suspendió por un periodo de diez años el vencimiento del plazo de las licencias para que los medios de radiodifusión puedan afrontar los altos costos de endeudamiento ante la necesidad  de contar con una infraestructura técnica actualizada para continuar brindando satisfactoriamente  la prestación a su cargo. Kirchner, quien tenía una posición distante con los medios y que finalmente terminó duramente enfrentado con  Héctor Magnetto y Clarín,  tomó durante  su gestión decisiones divergentes. Firmó el decreto 527/05 que otorgó la suspensión del vencimiento del plazo de las licencias por un periodo de 10 años y luego permitió la fusión de Multicanal y Cablevisión, medida que favoreció  la concentración económica iniciada en la década menemista. Por otra parte, con la Ley 26053 se permitió el ingreso de las entidades sin fines de lucro a la radiodifusión (aunque con algunas restricciones) y la Resolución 753-COMFER/06 por la que se le reconoce la titularidad a 126 radios comunitarias, medidas éstas que apuntaron un poco más hacia la democratización de la comunicación.

En relación con  estas medidas el autor  Guillermo Mastrini sostuvo que: “en el año 2006 las políticas del gobierno para el sector (de la comunicación) resultan más que preocupantes. Es un terreno donde la transparencia estuvo en default, por cuanto en varias ocasiones los acuerdos privados han suplantado a  la discusión social” (Mastrini, 2005: 22).

En el año 2008, la presidente Cristina Fernández expresó su interés por modificar la ley de servicios audiovisuales (tema que figuraba en la plataforma electoral del Frente Para la Victoria), y le encargó al nuevo interventor del COMFER (2) Juan Gabriel Mariotto y su equipo de colaboradores desarrollar un proyecto de ley para regular  y democratizar el ámbito de las comunicaciones. Éste tomó como base el proyecto de los 21 puntos desarrollados por la Coalición para una Radiodifusión Democrática publicados en el 2004. Esta coalición había sido  conformada  en dicho año a raíz de una convocatoria del Foro Argentino de Radios Comunitarias (FARCO) y estaba integrada por un grupo de sindicatos de prensa, radios comunitarias, universidades, organizaciones sociales, pequeñas radios comerciales y organismos de derechos humanos. Luego, durante todo el año 2008 se realizaron diferentes foros (24 en total) por todo el país para recibir aportes de ciudadanos particulares, representantes de asociaciones, gremios, etc. Al término  de la recorrida emprendida por el proyecto, y habiéndosele realizado varias  modificaciones provenientes del debate extraparlamentario, en el año 2009 la Ley de medios  tomó mayor relevancia ya que se anunció finalmente el envío del  proyecto  para ser debatido en el congreso.

El Gobierno Argentino se encontraba fuertemente enfrentado con los medios, principalmente con el Grupo Clarín, por el tratamiento que habían realizado sobre el  conflicto con el sector agropecuario en torno a la resolución 125 de marzo de 2008  que regulaba las retenciones a la exportación. Asume entonces  en su discurso una dura crítica hacia las políticas económicas neoliberales de los noventa que permitieron la  concentración económica  y una defensa de la libertad de expresión, apelando a la ampliación de las voces a ser escuchadas como derecho humano fundamental para la vida en democracia, buscando terminar con la situación monopólica en la que se encontraba el sector de medios de comunicación del país.  El grupo Clarín en el momento del debate de la Ley de Medios operaba en el país con  19 medios gráficos, 28 medios audiovisuales, 19 medios electrónicos y 12 empresas que figuran bajo el rotulo “otras actividades” y donde está incluida Papel Prensa S.A (3).

La relación áspera entre gobierno y medios de comunicación si bien  podría rastrearse en la anterior gestión de gobierno de Néstor Kirchner se profundizó en el Gobierno de Cristina Fernández. El tratamiento que le dieron los medios al desarrollo del conflicto entre el gobierno y el campo en torno a las retenciones que marcó un momento de quiebre donde los discursos presidenciales tomaron un cariz más crítico y se hizo explícito el cuestionamiento hacia la acción de los medios, ubicándolos en la escena política cuestionando su manera de construcción de la realidad y jerarquización de la información. En discurso dado en un acto en  Plaza de Mayo  en abril de 2008  vinculó el accionar del sector agropecuario y los medios de comunicación  con el golpe militar de 1976:

“ (..) Pero un 24 de febrero de 1976 también hubo un lockout patronal, las mismas organizaciones que hoy se jactan de poder llevar adelante el desabastecimiento del pueblo llamaron también a un lockout patronal allá por febrero del  ’76. Un mes después, el golpe más terrible, la tragedia más terrible que hemos tenido los argentinos. Esta vez no han venido acompañados de tanques, esta vez han sido acompañados por algunos “generales” multimediáticos que además de apoyar el lockout al pueblo, han hecho lock out a la información, cambiando, tergiversando, mostrando una sola cara. Son los mismos

que hoy pude ver en un diario donde colocan mi caricatura (…), pero era una caricatura donde tenía una venda cruzada en la boca, en un mensaje cuasi mafioso. ¿Qué me quieren decir, qué es lo no puedo hablar, qué es lo que no puedo contarle al pueblo argentino?”

En  otro  acto realizado durante una visita al partido de Ituzaingó, en la provincia de Buenos Aires, la presidenta dijo en alusión al tema: Afortunadamente ya no volverán los golpes de estado (…) pero (hay) nuevas formas, nuevos métodos. Ya no son ni tanques ni soldados, sino relatores que nunca (se) sabe quién les paga (…) vienen precisamente a tratar de desarticular los procesos de organización popular” (4).

En este clima de tensión el Gobierno optó por la alternativa de  darle un trato abierto al debate y reenvió el proyecto a una nueva consulta popular antes de presentarlo finalmente al Congreso, convocando a la participación activa de la ciudadanía en general. Esta decisión de incluir a diferentes sectores  en el diseño del proyecto hace que quienes  defienden el debate parlamentario comiencen a llamarla  la “Ley de la Democracia”.

Desde  algunos sectores de la oposición política se le criticaba al gobierno su estilo de conducción “setentista y confrontativo”, al que le atribuían rasgos autoritarios y demagógicos. Sostenían que la ley planteada por el oficialismo era inconstitucional (5) y  que atentaba contra la seguridad jurídica.  Se cuestionaba el diseño de autoridad de aplicación, que quedaba en manos del ejecutivo, otorgándole discrecionalidad y control sobre los contenidos. El plazo de un año  de desinversión  de los licenciatarios  fue otro punto duramente criticado, y en este punto coincidían en el discurso con los dueños de los multimedios. Desde este sector opositor a la ley se comienza a tildar a la misma como antidemocrática,  cuyo objetivo era “amordazar” a los medios por cuestionar al gobierno de los Kirchner y la llaman “ley de medios K”.

Si bien han participado del debate diversos sectores y actores sociales, el resultado mas visible del proceso fue las dos posiciones antagónicas que se consolidaron  durante el debate  de esta ley. Por un lado, la posición defendida por el Gobierno, los legisladores oficialistas y ciertos sectores de la sociedad civil. Por el otro, buena parte de los legisladores de la oposición y los representantes de los principales medios del país, en especial, el Grupo Clarín.

¿Qué argumentos esgrimieron los  actores que estaban a favor y en contra de la aprobación de la Ley? ¿Cómo construyeron los discursos  y las  representaciones en la defensa de sus respectivas posiciones?  Poder dar respuesta a estas preguntas nos permitirían empezar a comprender la dinámica de dicho proceso de debate.

El espacio público y la opinión pública   fueron  ámbitos donde los diversos actores   se movilización  mediante  marchas  y manifestaciones  y donde también se desplegaron las representaciones  que se fueron elaborando a través de los discursos  construidos por ellos mismos, sobre el debate de  la regulación de los medios de comunicación, delineándose  cada vez más la situación antagónica de los que estaban a favor  o en contra  de la  sanción de ley de medios. En este punto los que defendían la ley sostenían la importancia de la democratización y la pluralización, entendiendo como  indispensable en un sistema democrático la posibilidad de participación de las minorías y la defensa de la cultura nacional.

Al repertorio  desplegado por el gobierno se sumaron sectores intelectuales, como los integrantes de la Coalición por una Radiodifusión Democrática, especialistas en medios, organizaciones de derechos humanos, representantes de pueblos originarios (entre otros actores sociales), que participaron en los foros de debate donde se  construyó parte  del proyecto de ley  y de las  modificaciones a los puntos conflictivos que se le fueron   realizando   hasta la presentación final al  congreso para la deliberación pública.

En el caso de los sectores políticos y sociales  que se oponían, se manifestaba la preocupación por la injerencia del Estado en el control de los contenidos y se especulaba con la intención de censura a la prensa por parte del gobierno, ya que éste se reservaba una participación en la autoridad de control.

Brevemente señalaremos que el principal objeto de regulación de la ley es la comunicación audiovisual, no la prensa escrita, independientemente de la tecnología que la transmita. El proyecto también contemplaba a la autoridad de aplicación y los organismos de control, a los prestadores (distinguiendo entre el sector público y privado, con o sin fines de lucro), las licencias y la multiplicidad de las mismas,  los contenidos y la protección a la producción nacional con un importante  énfasis en la producción cultural independiente, tanto en la TV como en el cine y la radio, la creación de Radio y Televisión Argentina sociedad del estado, medios de comunicación universitarios y de pueblos originarios, la  regulación de la publicidad, de los plazos, los gravámenes y el régimen de sanción entre otros puntos.

La modificación de la ley de servicios audiovisuales  tenía a su vez un trasfondo de  intereses económicos (además  políticos) y   que confrontaron   al gobierno y a quienes apoyaban la nueva ley con los sectores/grupos empresariales/económicos que concentraban en sus manos una importante cantidad de diarios, radios y canales de televisión. El artículo más resistido por estos  grupos, que  contaban   además  con el respaldo de  la oposición, era el art. 161de la ley. Éste se  refería a la cláusula de desinversión contemplada en el proyecto de ley de radiodifusión, y que obligaba a los grupos mediáticos  a desprenderse en el plazo de un año de parte de los  activos que excedieran lo establecido por dicha ley. Los sectores políticos opositores al gobierno dirigieron sus críticas señalando la celeridad con que se pretendía realizar el debate marcando  un supuesto oportunismo  político al enviar el proyecto para ser debatido mientras contaba con mayoría parlamentaria, antes de la renovación del congreso en diciembre de 2009.  También es importante señalar que representantes de la oposición (6) en el momento del debate parlemantario eran dueños  o accionistas de grupos mediáticos de relevada importancia, y que se veían afectados por las disposiciones de la nueva normativa.

Para los impulsores de la modificación de la ley, la necesidad  de democratizar el ámbito de las comunicaciones  se conectaba directamente con  la noción de defensa de los derechos humanos, derecho a la información y a la participación ya que la normativa 22285 que se encontraba en vigencia había sido diseñada durante la última dictadura militar y poseía un fuerte rasgo autoritario que limitaba el derecho a la libertad de expresión debido a la “necesidad de la seguridad nacional”, otorgándole a sectores privados con fines comerciales la explotación económica de las licencias. Las organizaciones sin fines de lucro (religiosas, sindicales, culturales, cooperativas, etc.) no tenían permitido ser titulares de radios o canales de televisión. Tampoco se les permitía a las universidades tener radios o canales de TV y las que ya estuvieran instaladas, tenían severas restricciones en materia de publicidad. A las provincias y municipios, la ley solo les permitía tener un servicio de radio y sin publicidad (art 107).

Finalmente la ley de Servicios de Comunicación audiovisual fue  aprobada en el congreso el 10 de octubre del año 2009 pero fue frenada por diversos fallos judiciales. El 1 de mayo de 2010, luego de sucesivas trabas legales, entró en vigor la Ley 26552. En junio pasado, la Corte Suprema de Argentina revocó la medida cautelar que pesaba sobre la nueva legislación e impulsó así una histórica reforma que transformará el mercado de medios en Argentina, situación que además aportará al debate que se está en la región en torno al rol de los medios de comunicación y (la existencia o no) del periodismo independiente.

 

Notas

(1) La  Convención Americana sobre Derechos Humanos, sostiene que  la libertad de expresión no puede estar sujeta a previa censura sino a responsabilidades ulteriores previstas en la ley para preservar los derechos personalísimos, la seguridad nacional, el orden público o la salud o moral públicas. Dicha cláusula internacional también dispone que “No se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de frecuencias radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusión de información o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones”. Por su parte, la Declaración de Principios sobre la Libertad de Expresión, aprobada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en octubre de 2000 durante su 108º período de sesiones ordinarias y avalada por la Asamblea de la Organización de los Estados Americanos, establece que el uso del poder estatal para la asignación arbitraria y discriminatoria de publicidad oficial; el otorgamiento de frecuencias de radio y televisión, entre otros, con el objeto de presionar y castigar o premiar y privilegiar a los comunicadores sociales y a los medios de comunicación en función de sus líneas informativas, atenta contra la libertad de expresión y deben estar expresamente prohibidos por la ley. Presiones directas o indirectas dirigidas a silenciar la labor informativa de los comunicadores sociales son incompatibles con la libertad de expresión.

(2) La ley 22.285 creó el Comité Federal de Radiodifusión (COMFER) como autoridad de aplicación. El organismo estaba diseñado siguiendo las pautas de la Doctrina de la Seguridad Nacional impulsada por los Estados Unidos en las décadas de 1960, 1970 y 1980. Entre sus funciones se encontraban las de «controlar los servicios de radiodifusión, en sus aspectos culturales, artísticos, legales, comerciales y administrativos», «supervisar la programación y el contenido de las emisiones» y «calificar en forma periódica a las estaciones». La Ley Nº 22.285 estableció que el COMFER estaría dirigido por un directorio integrado por siete miembros, cada uno de ellos representante de los siguientes sectores: Ejército Argentino, Armada Argentina, Fuerza Aérea Argentina, Secretaria de Información Pública, Secretaria de Estado de Comunicaciones, La Asociación de Licenciatarios de Radio y  la Asociación de Licenciatarios de Televisión. La ley establece también que el directorio debe ser asesorado por una comisión integrada por representantes de todos los ministerios del gobierno nacional y de la Secretaría de Inteligencia de Estado. Este organismo desde la recuperación de la democracia se encontraba intervenido por el Poder Ejecutivo Nacional.

(3) Es una empresa argentina dedicada a la producción de papel de diario. Fue fundada en 1972, y su planta, inaugurada el 27 de septiembre de 1978, está ubicada en la localidad bonaerense de San Pedro Es operada por un directorio elegido por la asamblea de accionistas. El Grupo Clarín posee el 49 % de las acciones y el resto se reparte entre el diario La Nación y el Estado argentino.

(4) Cristina Fernández de Kirchner, 01- de abril de 2008 en plaza de mayo, y 09 de febrero de 2010 en Ituzaingó. Página oficial  de la Presidencia de la Nación.

(5) Un ejemplo es lo sostenido por el constitucionalista Gustavo Ferreyra en una entrevista realizada por TN en octubre de 2009 donde  que sostiene que la interrupción de los beneficios de los que disfrutan la  titularidad  para explotación económica de las licencias otorgadas por la normativa anterior y  la fijación de los contenidos  afectan la libertad de información, siendo estas medidas inconstitucionales.

(6) El diputado Francisco  De Narváez que asumiría el cargo luego de la  renovación parlamentaria   del 10 de diciembre de 2009 es propietario  del canal de aire  América TV, el diario El Cronista y parte del diario ámbito financiero, además de otras participaciones económicas  tonel ex funcionario público  José Luis Manzano. Fue denunciado penalmente por Gabriel Maritotto, por presunta violación a la ley de Ética en el ejercicio de la función Pública. Posee una estrecha amistad con  Daniel Vilas, dueño del multimedia Uno, el segundo más grande del país luego de Clarín, y un acérrimo opositor a la ley de medios.

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