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Desde 1988, Las Filipinas ha tenido uno de los programas estatales de reforma agraria más largos en el mundo: el Programa Integral de Reforma Agraria (CARP por sus siglas en inglés) (1), instituido mediante un mandato de 20 años para redistribuir tierras privadas y públicas entre beneficiarios campesinos.

El CARP finalizó en el año 2008 con resultados ambiguos. Ya que aproximadamente 1 millón de hectáreas de tierras privadas habían escapado a la redistribución y, deliberadamente, se realizaron pactos privados para obtener ventajas una vez expirara el programa de reforma, se abrió paso una nueva iniciativa legal en 2009. Conocida como CARPER (por sus siglas en inglés; CARP con “Extensiones” y “Reformas”) (2) ésta deberá expirar en 2014. Más allá del enorme presupuesto previsto, el nuevo programa está lejos de cumplir con la redistribución de cerca del 20% de sus mandatos. Las condiciones de la reforma agraria filipina difieren significativamente de aquellos acogidos por el Movimiento Sin Tierra (MST) en Brasil durante los últimos 25 años (MST 2009). La siguiente sinopsis trata sobre cómo evolucionaron las escleróticas condiciones de esta reforma agraria.

Reforma Agraria en Las Filipinas

El contexto de la reforma agraria en Las Filipinas se inicia definitivamente con el control colonial ejercido por los Estados Unidos desde finales del siglo XIX. Los Estados Unidos, como sucesor inmediato de la dominación española, más que aliviar las condiciones de extracción y explotación en el país, como se suponía inicialmente, las exacerbó (Franco, 2000, pp. 37-38, 72; Borras, 2008, pp. 3-6). Más aún, el control usamericano instituyó un oligopolio terrateniente de interventores legislativos en el archipiélago; y, con la promoción de una economía exportadora de cultivos, condujo una gran cantidad de población rural hacia condiciones económicas y sociales inalterables de servidumbre. La resistencia que esto fomentó ha contribuido a las configuraciones contemporáneas en la economía política de Las Filipinas.

Históricamente, la resistencia filipina en torno a las injustas relaciones agrarias ha sido continua con diferentes grados de intensidad desde por lo menos 1745, fecha del mayor levantamiento en contra de las órdenes religiosas que dominaban las tenencias agrícolas en la era colonial española (McAndrew, 1994, p. 19; Franco, 2000, p. 64). Las reacciones ante las luchas en torno al control, uso y propiedad de la tierra han implicado una serie de maniobras políticas. Previa a la ocupación japonesa en 1942 y bajo las políticas del período presidencial de Manuel Quezon, estas estratagemas políticas incluyeron el desalojo y la suplantación de los agricultores campesinos desde áreas consideradas políticamente sensibles de Luzon hacia otras partes del archipiélago, sobre todo, hacia Mindanao (Escalante, 2002, p.1; Tricom, 1998, p. 8; Franco, 2000, p. 88), hasta el punto de reducir la impugnación de los derechos de propiedad rural en la provincia de Luzon, la principal isla del archipiélago, mientras se multiplicaban los problemas en las islas situadas más al sur.

Según David Wurfel, durante la década de los 50s bajo la presidencia de Magsaysay, fueron promulgadas las primeras grandes ideas en torno a la reforma agraria, aunque con poco alcance, debido – en parte – a que los campesinos arrendatarios y los dueños de las tierras no fueron capaces de apaciguarse mutuamente y, como sucedió bajo la presidencia de Manuel Quezon, los latifundistas dominaron la legislatura asegurando que el cambio en el statu quo de la posesión de la tierra prácticamente fuera esterilizado (McAndrew, 1994, p. 45; Abinales & Amoroso, 2005, p. 182). La distribución real de la tierra tuvo un avance significativo bajo la era de Ferdinand Marcos (Wurfel, 1988, p. 169) pero estuvo limitada al arroz y al maíz y experimentalmente tuvo lugar en Luzon, específicamente en lugares como Neuva Ecija (Calderon, 1978, p. i). Esta área fue tristemente célebre por mantener condiciones de esclavitud por deudas generadas en el arrendamiento de las tierras, usura excesiva y generaciones de pobreza hereditaria que se escalaron drásticamente bajo la administración usamericana (Franco, 2000, p. 76).

La explicación de Calderón (1978) acerca del esquema de reforma agraria seguido por el Decreto Presidencial de Marcos (No. 27 de 1972) revela varios puntos clave.

En primer lugar, la reforma agraria en Las Filipinas fue deliberadamente tecnocrática o planificada centralmente, adaptando las preocupaciones institucionales de múltiples agencias estatales. Esto excluyó las preferencias y perspectivas de los mismos agricultores las cuales se percibían retrógradas, factor de su misma exclusión (Calderon, 1978, pp. 2, 7). En segundo lugar, la complejidad y el costo de las contingencias como el crédito, la infraestructura, las facilidades posteriores a las cosechas, el mercadeo y los insumos químicos necesarios en el largo plazo para hacer exitosas las iniciativas de reforma, sofocaron cualquier participación campesina (Calderon, 1978, p. 5). Ahora, como al mismo MST brasileño le ha costado demostrar durante 25 años de iniciativas campesinas para la reforma agraria, ésta ‘desde abajo’ y sin insumos y falta de apoyo posterior a las cosechas está destinada al fracaso.

En Las Filipinas las investigaciones realizadas por IBON (1998), Tecson (2009) y Flores-Obanil (2008) muestran que los problemas básicos de mala salud y medicamentos caros, baja calidad y acceso a la educación, y los precios injustos en la producción agrícola son los obstáculos más comunes a los prospectos desarrollistas de los campesinos agricultores. Más aún, los insumos agrícolas requeridos para la producción son o, excesivamente valuados – aún si se encuentran todos ellos disponibles – y no endógenamente diseñados, o desarrollados por los mismos granjeros, lo cual por lo general y a su vez resultan creando deudas. Los beneficiarios de la reforma agraria quedan así atrapados en una red de agencias, departamentos e instituciones paternalistas que gobiernan pero no construyen capacidad. Peor aún, la tendencia exhibida por Calderon (1978) culpa a los campesinos agricultores de los fracasos: éstos se muestran como desorganizados, desordenados y sin la suficiente independencia para hacerse cargo de la libertad e iniciativa de la tierra.

En pocas palabras, las condiciones necesarias para un desarrollo participativo exitoso no encontraron bajo el conjunto limitado de reformas de Marcos sino las deficiencias del modelo de reforma agraria que ha generado un legado que persiste hasta el presente.

El Programa Integral de Reforma Agraria (CARP) y su extensión

El período posterior a Marcos es fundamental para entender los ímpetus e impugnaciones al programa de reforma agraria entre 2008-2009.

La Ley de Reforma Agraria Integral (CARL, por sus siglas en inglés), que enfatiza la restitución de la tierra para todo aquel que la trabaje, fue la pieza central para la nueva Constitución consagrada bajo la Presidenta Corazon Cojuangco Aquino, cuya presidencia siguió la ‘Revolución del Poder Popular’ de 1986  (Abinales & Amoroso, 2005, p. 234). La reforma agraria redistributiva fue así originalmente redactada durante lo que fue considerado un tiempo oportuno para la política de centroizquierda (Riedinger, 1995, p. 13).

Sin embargo, los obstáculos para su realización surgieron casi de inmediato gracias a la indecisión presidencial en medio de luchas por legitimidad de la extrema izquierda y la extrema derecha; retrasos en el Congreso, dilución de los términos vía cláusulas vacías, exenciones, demandas para compensar a propietarios de tierras; y brotes de violencia entre campesinos sin tierra y el Estado, en especial, la Masacre del Puente Mendiola donde murieron 19 agricultores el 22 de enero de 1987 (Riedinger, 1995; Putzel, 1992, p. 221; Borras, 2001, p. 546). La misma presidenta Aquino estuvo seriamente comprometida desde que su familia latifundista dueña de un cultivo de azúcar de 6,435 hectáreas en la Hacienda Luisita, localizada al norte de Manila había sido originada en una obligación de redistribución contractual hacia los campesinos que la habitaban – una promesa que fue convenientemente olvidada con el paso del tiempo (Abinales & Amoroso, 2005, p. 235). La entrega de esta plantación a sus ocupantes ha permanecido como un tema álgido en la política entre propietarios e inquilinos a lo largo del país y solamente en 2011 fue otorgada una adjudicación anónima por parte de la Corte Suprema en favor de los campesinos agricultores (Business World, 2011, November 24).

Desde la promulgación de la CARP en 1998, su pobre implementación fue atribuida a un número de factores en los que se incluyen, aunque no se limitan, a la falta de liderazgo del Departamento de Reforma Agraria (DAR, por sus siglas en inglés), déficits en las partidas presupuestales, la capacidad de los propietarios para evadir requerimientos, y la conversión de plantaciones en parcelas residenciales o industriales (Bello, 2009, pp. 52-58).

Mientras que un análisis estadístico conducido por Reyes (2002, pp. 20-46) muestra que “la reforma agraria tuvo un impacto positivo sobre los beneficiarios agricultores” en términos de un mayor ingreso real per cápita y la reducción de la incidencia de la pobreza entre 1990 y 2000, Borras et alt. (2009, p. 14) señalan que el DAR está lejos de lograr lo que se propuso, y menos aún, lo que declaraban sus objetivos. Las cifras en bruto sugieren que 6 millones de hectáreas fueron distribuidas a 3 millones de familias beneficiarias en 20 años de implementación de la CARP (Borras et al., 2009, p. 14) pero desde que buena parte de esa distribución no representó una reforma agraria real sino que convirtieron en uso público tierras marginales u ociosas, o incluso distribuciones en el papel con fines burocráticos, un área de 30% podría constituir todo menos que una representación justa (Borras, 2008, p. 9; Bello, 2009, p. 80; Riedinger, 1995, p. 194). Las distribuciones de tierras menos presupuestadas y más limitadas registradas por Bello (2009, p. 57) son las que han tenido lugar bajo la equívoca presidencia neoliberal de Gloria Arroyo (2001-2010).

Durante el final del período de implementación de las asignaciones de la CARP en 2008, el programa se ha convertido en lo que Bello (2009, p. 65) denomina un “programa huérfano”. Sus alcances después de todo fueron neutralizados por varias obstrucciones: desgaste ideológico, costos políticos y financieros interminables, y un crecimiento demográfico que supera las posibilidades productivas. En tanto Las Filipinas se convierte en más industrializada, poblada y orientada hacia al turismo, los precios de la tierra y la presión por parte de promotores para la conversión de las zonas agrícolas de la “Cuenca del Arroz”, como Cavite and Batangas, se hacen más resonantes (Serote, 2004, p. 302; Bello, 2009, pp. 51-52; McAndrew, 1994, pp. xii-xiii). A esto se suman las calamidades anuales en el clima, en particular durante la temporada de cosecha, como lo señalan Boudreau (2001, p. 44) y, Ofreneo y Serrano (1991, p. 3) que afectan más desfavorablemente el desarrollo rural sustentable en el sector agrícola.

Para muchos observadores, particularmente legisladores terratenientes, la oportunidad de dejar que la CARP terminara en 2008 fue – por lo tanto – bien vista y la idea entonces que la CARP pudiera ser prolongada considerada casi imposible (Lim, 2009, pp. 5-6).

Más aún, un modelo concurrente de reforma agraria bajo el liderazgo del mercado defendida por el Banco Mundial sostenía que  la distribución de la tierra en términos voluntarios, más que vía expropiaciones, era óptima. Dado que la Reforma Agraria liderada por el Mercado (MLAR, por su sigla en inglés), como lo señala Borras (2009, p. 14), lograría una distribución extremadamente limitada a un costo aproximadamente 6 veces mayor que incluso un modelo mediado por el Estado, no fue una solución a la medida de ningún movimiento pro-campesinos. En esto subyace un punto significativo de la bifurcación entre las organizaciones para el desarrollo en Las Filipinas involucradas en la reforma agraria, y que es crucial para el análisis en este trabajo.

Contextualmente, Herring (1999, p. 2) señala una paradoja en la política y filosofía de la reforma agraria: donde el cambio político necesario para una reforma real funcione a través del mismo proceso político existente, poco o nada puede ser esperado que suceda. Sólo bajo condiciones revolucionarias o intervencionistas, como en China, Taiwan, Corea del Sur y Japón en la mitad del siglo XX, podría ocurrir un cambio efectivo en general (Putzel, 1992, p.116; Hayami, 1990, p.3).

A lo largo de esta línea de razonamiento, quizás irónicamente, la plataforma democrática de la extrema izquierda en Las Filipinas reflejó la de la derecha conservadora en la pretensión de buscar el fin de la CARP, desde luego, por diferentes razones.

La insistencia de la Izquierda consistentemente ha sido por un Programa de Reforma Agraria Genuino (GARP, por su sigla en inglés) que elimine los vacíos e inequívocamente ignore los alegatos especiales de las élites y el derecho de los propietarios de tierras a las compensaciones basadas en el mercado (Riedinger, 1995, pp. 149-151). Como en la decisión del Partido Comunista de Las Filipinas (CPP) de boicotear las elecciones de 1986 que finalmente hicieron colapsar el régimen de Marcos y la cual dividió al Partido – algo señalado por Fuwa (2000, p. 38) y Riedinger (1995, p. 127) -, la decisión de rechazar la continuación de la CARP plantea interrogantes necesarios y profundos para la democracia participativa en Las Filipinas: ¿hasta qué punto podrían dar resultado las nuevas escisiones o la profundización de las aproximaciones? En igual medida, los pasos dados para promover la CARPER dieron pie a otros interrogantes acerca del desarrollo participativo: ¿hasta qué punto se trata de una fuerza unificada o, a la inversa, es una nueva división empujada hacia la arena de la resistencia contra el statu quo?

La coalición de las organizaciones de la sociedad civil que apoyan el proyecto de ley del CARPER fue constituido por grupos reformistas de centroizquierda que podrían denominarse en general “Social-demócratas”, así como también sectores “pro-pobres” de la Iglesia Católica y grupos de asociaciones campesinas, particularmente los Campesinos Agrícolas Bukidnon de Sumilao quienes, como Lim (2009, p. 52) describe, marcharon hacia Manila para protestar el incumplimiento de la promesa de distribución de tierras hecha por Quisumbing-San Miguel Corp. Lo que estaba en juego era una plataforma de asuntos que iban en detrimento de las intenciones específicas de los campesinos de Bukidnon. Entre ellas, el futuro del DAR; prospectos para un cambio Constitucional, como había sido debatido largamente por negociadores representantes de intereses de la inversión extranjera, prohibida desde 1987 para posesiones abiertas o totales de tenencias de tierra filipinas; la resistencia campesina de todas las afiliaciones a la posesión de la elite; intereses académicos y de los medios de comunicación; donantes; y los controladores estatales presupuestarios. Los seguidores de la acción detrás de la CARPER sufrieron el asesinato de Rene Peñas y Vic Panglinawan, activistas miembros; asaltos policiales, huelgas de hambre y obstrucción política, tal y como lo describe Lim (2009).

El éxito fue proclamado el 7 de agosto de 2009 con la firma dentro de la ley del Republic Act 9700 o CARPER, un programa diseñado para funcionar hasta el año 2014.

Mientras que la ley ha estado en rigor durante casi 3 años, la implementación ha sido detenida y los debates no se han dado aún. El DAR tiene previsto redistribuir menos del 50% de las tierras designadas para el tiempo en que el CARPER expire. Sin embargo, los críticos del programa del CARPER, particularmente los Demócratas Nacionales de la extrema izquierda mantienen que el programa siempre fue diseñado estructuralmente para fracasar ya que ignora o elimina la voz y el involucramiento de aquellos grupos que han solicitado consistentemente una participación plena en los términos determinados por las mismas comunidades campesinas.

En otras palabras, tal y como sucedió en el programa de reforma instituido bajo Ferdinand Marcos en los 1970s, un sistema de élite administrado de ‘arriba hacia abajo’ esta emplazado sin el requisito de invertir y apoyar a los campesinos beneficiarios. Lecciones valiosas y decisivas quedan por ser aprendidas desde la experiencia del MST en Brasil (MST, 2009b)

* Traducido al español por José Francisco Puello-Socarrás, del artículo original: “LAND REFORM: LESSONS FROM/TO GLOBAL-SOUTH. Backgrounder to Land Reform Issues in the Philippines.

Notas

(1) CARP: Comprehensive Agrarian Reform Program

(2) CARPER: Comprehensive Agrarian Reform Program with Extensions and Reforms

References

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