CRISIS-VIVIENDA-contrastes-violentos-Comuna_CLAIMA20140507_0175_14La Argentina es un país federal, con un extenso territorio de 3.761.274 km2 de superficie que, según el Censo de Población y Vivienda 2010, habitan 40.117.096 habitantes con una densidad poblacional de 10,7 hab/km2. El fenómeno de la urbanización elevó la población urbana a 91% en el 2010. Sin embargo, la ocupación territorial está caracterizada por una distribución desigual de la población con una organización espacial macrocéfala y primada. El 66,2% de la población se concentra en la región pampeana que representa sólo un 30% del territorio nacional. Este fenómeno de concentración poblacional, a su vez se relaciona con disparidades significativas en los niveles de calidad de vida entre las distintas regiones. Este rasgo se acentúa al considerar que la mayor concentración se da en una única área metropolitana, el AMBA; donde en un 1,4 milésima parte del territorio viven más de 12.800.000 personas.

En el marco de las políticas públicas y el territorio, estas disparidades se observan en distintos sectores económicos pero fundamentalmente en las demandas de la población por el acceso a servicios sociales básicos. Una de las consecuencias de los desequilibrios territoriales es el déficit habitacional. En la actualidad ninguna provincia argentina escapa a esa problemática; según datos del Censo 2010 el 25,4% de los hogares posee algún tipo de déficit de vivienda.

El fenómeno de la urbanización responde a la lógica del capital concentrado, dado que éste se localiza aprovechando las ventajas de las economías de aglomeración y por tanto genera demanda de mano de obra; y el factor trabajo se moviliza y elige su lugar de residencia donde esa demanda es cercana. Es en el territorio también, donde se generan las condiciones, características y elementos que favorecen la concentración de la riqueza en determinadas áreas o facilitan o dificultan su desarrollo.

Los desarrollos urbanos, así como las inversiones en infraestructura se orientaron casi siempre por la rentabilidad económica de los proyectos de inversión profundizando la segregación socioespacial que caracteriza en mayor o menor medida a nuestros sistemas urbanos y ciudades, y la brecha que separa a la población de menores recursos del acceso a los servicios sociales básicos.

A partir de la crisis del 2001, comienza una etapa caracterizada por la recuperación de la capacidad de decisión del Estado, con políticas de intervención y regulación en una línea desarrollista basa en un nuevo proceso de sustitución de importaciones, centrado en el mercado interno y el consumo. En este contexto, se visualizan intentos de un abordaje diferente de la cuestión territorial; desde lo institucional se generan espacios de planificación, se propicia un esquema donde las provincias participan y la inversión pública se direcciona desde el aparato estatal. Estas políticas configuran un nuevo mapa de relaciones de poder y de puja distributiva.

Entre los problemas sociales a atender surge como relevante el del acceso a la vivienda de los sectores medios y bajos. La situación habitacional es compleja ya que no sólo existen problemas de acceso y se requiere la construcción de nuevas viviendas sino que el stock existente está en condiciones deficientes en su calidad o servicios.

Las políticas de vivienda han sido dispares en las últimas décadas. El Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI) creado en 1972, funcionaba de manera centralizada hasta 1992 donde se descentralizó la política habitacional distribuyéndose por un sistema de reparto automático los recursos a las provincias, a su vez, se modificó su financiamiento para fondearse por un porcentaje del impuesto a los combustibles. Sin embargo, dicho organismo perdió peso en la ejecución de soluciones habitacionales ya que las provincias comenzaron recurrentemente a destinar parte de los fondos para cubrir los déficits que tenían en otras áreas.

A partir de 2003, el papel del Estado ha sido distinto respecto de la resolución de los problemas habitacionales, con un incremento significativo en los fondos destinados a esa problemática y centralizando las decisiones de ejecución y planificación nuevamente. Se inicia el Programa Federal de Construcción de Viviendas (PFCV) dependiente de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda que ejecuta construcción de barrios en distintos lugares del país, se implementa también un Programa de Federal de Recuperación de Obras Fonavi. Sin embargo, interesan particularmente dos programas el Plan Vivir Más Cerca y el Programa de Mejoramiento de Barrios.

Es interesante realizar un análisis comparado de la formulación de ambos programas en tanto están dirigidos a sectores de ingresos bajos, en municipios de las distintas provincias del país, ambos tienen componentes (que son los que se observarán) de mejorar situaciones habitacionales.

El Vivir más Cerca, tiene previsto 41.000 mejoras habitacionales, ejecutadas centralizadamente desde la Secretaría de Obras Públicas donde participarán 1.000 pymes. En su anuncio se lo presentó como un plan federal con efecto multiplicador dado la creación de empleo. A su vez, las obras se adjudicarán por licitación. Entre sus objetivos se lo plantea como una política contra-cíclica, que dinamizará la economía y sostendrá el empleo. La participación en el plan se adquiere a través de la firma de un Convenio por por el Ministerio de Planificación Federal, las provincias representadas en el Consejo Nacional de la Vivienda, la Cámara Argentina de la Construcción, y la UOCRA, en representación de los trabajadores.

El Programa Mejoramiento de Barrios tiene como finalidad mejorar la calidad de vida y contribuir a la inclusión social. El objetivo es mejorar de manera sustentable el hábitat de la población que reside en villas y asentamientos irregulares. Se instrumenta por proyectos integrales barriales que incluye el acceso a la propiedad de la tierra, la provisión de obras de infraestructura urbana, equipamiento comunitario y saneamiento. Es una estrategia dirigida por la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda para reducir el hacinamiento, las condiciones sanitarias y la situación habitacional de esos barrios. La implementación y la planificación de la gestión se realizan coordinadamente con los programas federales de construcción de vivienda e incluye la participación de otros organismos del Estado, instituciones, empresas, organizaciones comunitarias y la población de los barrios.

Si bien el análisis comparado de políticas públicas requiere de mayor profundidad y la problemática de la vivienda es muy compleja como para arribar a conclusiones en esta nota; de la aplicación del método comparativo a lo que se plantea como: objetivos, destinatarios, rol del Estado, actores y prácticas de instrumentación; pueden ensayarse  argumentaciones valiosas en pos de contribuir a mejorar las políticas públicas habitacionales en el territorio.

Si partimos de acordar que un programa de soluciones habitacionales tiene por objeto contribuir a mejorar la situación de déficit habitacional y mejorar las condiciones de vida de los sectores de ingresos bajos; entonces al comparar los objetivos de los programas seleccionados nos encontramos con la primer diferencia. Mientras el objetivo del PROMEBA puede clasificarse claramente en esa categoría, el del Vivir más Cerca en cambio tiene un objetivo central en la política contra cíclica y el sostenimiento de las variables macroeconómicas.

En segundo lugar, al considerar el rol del Estado Nacional se observa que un programa es centralizado en su planificación y gestión, mientras el otro no; lo que otorga un poder discrecional a la Nación en la asignación de recursos, adjudicación de licitaciones, priorización de los municipios elegidos.

La articulación Nación-Provincias en el Vivir más Cerca se da a través de la representación de las provincias en el Consejo Nacional de Vivienda lo que les da voz pero no voto. Mientras que en el PROMEBA existe una planificación y gestión coordinada entre organismos del Estado Nacional y Provincial.

Los actores involucrados en el primer caso se determinan por la Nación, sin injerencia ni participación en las decisiones. Si bien se encuentran representadas las empresas lo hacen mediante la Cámara de la Construcción cuando a priori se expresa que se trabajará con Pymes. En el caso de los trabajadores sólo participan a través de la UOCRA no habiendo otra participación de la sociedad civil. En el segundo caso, en cambio, los actores involucrados y participantes son mayores y con participación activa en las decisiones y en la gestión, y la ejecución se realiza a través de organizaciones comunitarias y cooperativas barriales.

Finalmente, el Vivir más Cerca es un proyecto de recuperación de viviendas en situación deficiente, sin contemplar aspectos complementarios para un hábitat saludable y sustentable, mientras que el PROMEBA considera obras de equipamientos urbanos y sociales que generan un sentido de barrio.

Este pequeño ejercicio de análisis comparativo de una etapa del proceso de formulación de políticas públicas nos muestra la importancia de contar con estudios de casos comparados que permitan contar diversas experiencias aplicadas a la solución de una problemática. Fundamentalmente, en la determinación de los objetivos, destinatarios, actores involucrados y participantes, la articulación entre distintos niveles y las formas de participación en el diseño de las mismas.

El análisis precedente permite sostener que el rol del Estado no es neutral. La brecha habitacional no se achica sólo a través de grandes obras públicas o políticas sociales sino con un papel del Estado estratégico para determinar trayectorias no sólo de crecimiento sino de desarrollo. Para la resolución de problemas estructurales persistentes, deben instrumentarse políticas con una mirada integral, donde existe articulación entre los distintos niveles estaduales pero además con la sociedad civil.

En este punto rescato una propuesta de un texto de García Delgado (2006) que plantea: “La necesidad de una mayor articulación de las políticas públicas. Es necesario superar el sectorialismo de la intervención estatal y generar una nueva cultura institucional teniendo en cuenta la importancia de los niveles locales, provinciales e interprovinciales para el desarrollo territorial y la implementación de políticas públicas. Para dar respuesta a las necesidades de ciudadanía, se requiere lograr una mayor agilidad y dinamismo ejecutor; los distintos ministerios deben bajar juntos al territorio y esto es también una cuestión de soberanía interjuriccional -quién tiene la posibilidad o el poder para articular. En este sentido, el rol del ejecutivo sigue siendo clave. Asimismo, todavía subsisten estructuras administrativas bajo el principio de centralidad de caja que llevan a la demora, a la subejecución de los presupuestos, como también inciden en ello la superposición de mecanismos de control, internos, externos e internacionales y su influencia a no tomar responsabilidades por parte de los funcionarios. En definitiva, se requiere darle mayor integración a la gestión y establecer criterios básicos para priorizar el gasto público, por ejemplo, se conocen los déficits de todas las grandes ciudades en términos de saneamiento básico, déficit habitacional y mantenimiento urbano -las viviendas populares son de bajo costo y vivir de manera mínimamente digna permite un uso más eficiente del gasto en área de la salud, de la seguridad social, y en el aumento en el rendimiento de las personas”.

Fuentes:

  • Censo Nacional de Población y Vivienda 2010. INDEC. Ministerio de Economía y Finanzas de Argentina.
  • García Delgado, Daniel “Repensar el Estado en un contexto postneoliberal” Comentarios al Código Iberoamericano de Buen Gobierno, CLAD. 2006.
  • Programa de mejoramiento de barrios de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios de Argentina.
  • Programa Vivir más Cerca de la Secretaría de Obras Públicas del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios de Argentina.
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