44_imagenesmuseo_04 En este ensayo de opinión intentamos realizar un ejercicio de análisis comparativo de 2 políticas públicas referidas a los programas de transferencias monetarias no contributivas: la Asignación Universal por Hijo (AUH) en Argentina y las Asignaciones Familiares del Plan de Equidad (AFAM PE) en Uruguay.

A partir de la generalización realizada por Enrique Valencia (2008), respecto a que los programas de transferencias monetarias en América Latina no logran los objetivos explícitos o implícitos de inversión en capital humano porque no operan ni en la oferta pública de servicios universales ni en la calidad de las prestaciones (salud y educación) y actúan únicamente desde el lado de la demanda: sobre la conducta de los beneficiarios, revisaremos los desempeños de estos dos programas, indagando en qué medida su implementación ha logrado los resultados e impactos esperados, y cuáles han sido sus diferencias y semejanzas.

Adicionalmente, podemos incorporar a esta generalización la perspectiva de Merklen (2013) sobre la tendencia reciente de las políticas sociales de individuación que tienden a promover la activación de los beneficiarios, haciéndolos responsables de la superación de su condición de pobreza. En este sentido, el individuo es merecedor de la reparación del Estado por su condición de daño si él se hace responsable de la salida de esta situación, cayendo en la paradoja de un escenario donde el pleno empleo no existe.

Así, los programas de transferencia monetarias no contributivas resultan paliativos a la situación de pobreza pero no logran romper la reproducción intergeneracional de la misma.

A los efectos de confirmar esta generalización, así como de conocer su alcance y sus limitaciones, analizaremos los casos de AUH de Argentina y las AFAM PE de Uruguay.

Estos dos países suelen clasificar juntos en las tipologías de CEPAL respecto a sus sistemas de protección social. Por un lado, representan junto a Brasil, Chile y Costa Rica a los países donde el enfoque predominante de la protección social aparece como garantía ciudadana (Cecchini y Martínez, 2011). Por otra parte, ambos países se ubican dentro del grupo de brechas modestas respecto al bienestar social de la población (Cecchini, Filgueira, Robles, 2014).

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Ambos programas (AUH y AFAM PE) surgen en un contexto donde ya operan o han operado programas de transferencias monetarias no contributivas, fundamentalmente destinados a aliviar la emergencia social post crisis a inicios del siglo XXI. En el caso de Argentina, la AUH pasa a coexistir con otros (por ejemplo, Plan Jefes y Jefas) y pretende universalizar las asignaciones familiares a los sectores que no acceden al mercado de trabajo formal, complementado a la Ley ya existente.  En el caso uruguayo, las AFAM PE se crean por Ley en 2008, como una nueva modalidad de las Asignaciones familiares ya vigentes desde 1943, y luego de la finalización de otro programa de transferencias transitorio que fue el PANES (Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social). Tanto AUH como AFAM PE surgen en contexto de recuperación económica y con un buen desempeño de los indicadores sociales de ambos países.

Hay en este caso, una primera diferencia entre ambos programas que refiere a la forma en que se han creado, una por un decreto de urgencia que debilita en cierta medida su origen (AUH) y la otra por amplio consenso parlamentario consagrada en una Ley (AFAM PE).

Este tipo de programas han sido ampliamente analizados y evaluados, existiendo amplia controversia sobre sus ventajas y limitaciones. Hay quienes sostienen que intentan “activar a las familias¨, crear las condiciones para generar capital social y humano, y dejar de ser sujetos pasivos de la asistencia (Arriagada y Mathivet, 2007). Por otra parte, desde una perspectiva de las políticas sociales de individuación (Merklen, 2013) se cuestiona esta conceptualización de la activación y responsabilización de los individuos de su propia desgracia. Las familias son consideradas corresponsables de la reducción de su situación de pobreza.

Si comparamos los desempeños obtenidos por ambos programas podemos afirmar que han tenido impacto sobre la indigencia y la pobreza, y en cierta medida sobre la desigualdad de ingresos. Han ampliado la cobertura de la protección social a sectores anteriormente no considerados y excluidos. Por lo tanto, es posible reafirmar en estos casos que logran sus objetivos de corto plazo: aliviar y reducir las situaciones de pobreza.

Consideramos que las diferencias más relevantes surgen en torno a cuatro aspectos: la institucionalidad, los requisitos para su ingreso y focalización, el sistema de condicionalidades y los resultados en materia educativa. Claramente es necesario profundizar en los datos empíricos para aventurar conclusiones más consolidadas, pero a modo de reflexión esbozaremos algunas consideraciones respecto a estas diferencias.

En primer lugar, respecto a la institucionalidad, como ya se ha mencionado, el caso uruguayo parece estar consolidado en el sistema de protección social creando una Ley para las AFAM PE, mientras que la AUH presenta cierta desventaja en este aspecto dada su creación por un decreto de urgencia, lo que puede generar cierta debilidad respecto a su legitimidad y consenso ciudadano.

En segundo lugar, hay diferencias en los requisitos de ingreso y la focalización. Mientras el caso uruguayo tiene por población a los menores de 18 años pertenecientes a hogares en situación de vulnerabilidad socioeconómica que es medida por un indicador de carencias críticas por mecanismo de comprobación de medios, la AUH tiene la pretensión de universalizar el beneficio de asignaciones familiares a los sectores que habían quedado excluidos: desempleados e informales. El mecanismo de ingreso se realiza por declaración jurada de forma sencilla. De esta manera puede distinguirse dos tipos de focalizacion: el caso de AUH que utiliza la focalización para completar la universalidad de la asignación familiar dado que la otorga a quienes no reciben la contributiva, y por otro el caso de AFAM PE que focaliza en las personas vulnerables socioeconómicamente vinculando la elegibilidad a la demostración de tal condición (comprobación de medios).

En tercer lugar, existen diferencias en la forma de instrumentar el control de las condicionalidades -ambos programas las exigen en educación y salud- y la sanción de su incumplimiento. En AUH se retiene el 20% de la prestación que se paga anualmente al acreditar el cumplimiento de las exigencias  en la “Libreta Nacional de Seguridad Social, Salud y Educación”. Con esto se pretende utilizar un único instrumento de acreditación de exigencias y realizar seguimiento de la historia de cada menor. Por su parte, en AFAM PE el tema de las condicionalidades ha generado un gran debate político y mediático. Si bien en un inicio eran laxamente controladas, a partir del 2013 comenzó su control estricto de forma anual o bianual (ya que no se ha establecido aún un criterio fijo) y su correspondiente sanción que es la suspensión de la prestación, a través del sistema de información integrado del área social (SIIAS). Entonces, si bien ambos programas exigen condicionalidades y suspenden el beneficio ante su incumplimiento, observamos una ventaja del primero frente al segundo: al instrumentar la libreta y el control anual, el beneficiario tiene las reglas del juego más claras y con cierta sostenibilidad temporal. Esto no sucede en el caso de AFAM PE donde las reglas de juego no parecen estar tan claras, y la suspensión del beneficio se realiza de forma más o menos repentina, generando aumento de incertidumbre en aquellos beneficiarios con mayores imposibilidades de dar cumplimiento a las exigencias, a no ser que resulte ser beneficiario de programas de acompañamiento familiar. A esto se suma el hecho de que gran parte de los beneficiarios desconocen las condicionalidades que deben cumplir.

Por último, resultan discutibles los resultados de ambos programas en materia de inversión en capital humano, específicamente referido al impacto en la educación y el empleo. Si bien las AFAM PE tuvieron un leve efecto en la asistencia a la enseñanza media, no así en la enseñanza primaria dada la universalización ya existente en ese nivel educativo (DINEM, MIDES, 2013), este resultado es de carácter dudoso y magro. No se han obtenido resultados sobre la tasa de actividad y el empleo, pero si hay evidencia acerca del desestimulo de los beneficiarios para acceder a empleos formales.  (Colafransceschi y Vigorito, 2013). Por su parte la AUH ha tenido algunos indicios de aumento en el empleo e impactos más sustantivos en la asistencia educativa de los adolescentes, aunque de esto no puede deducirse que existan impactos en la calidad de los desempeños educativos como para promover el capital humano. No obstante y sin pretenderlo de manera explícita, también hay indicios de repercusiones en la oferta educativa (infraestructura, actuación de los educadores).

Esta leve distinción en los resultados de ambos programas permiten reparar en si el tipo de focalización y el sistema de control y seguimiento de las condicionalidades pueden generar distintos resultados, abriendo puertas para mejorar la articulación con el resto de la matriz de protección social y la oferta de servicios sociales. Aun así, estamos lejos de que estos programas sean instrumentos para romper el círculo de la reproducción intergeneracional de la pobreza por si solos, si no interactúan con otro tipo de políticas y se piensan en lógica de sistema y articulación.

Es clara la limitación de este tipo de programas en promover la inversión social y en incluir a todos los ciudadanos en un piso básico de asistencia universal. Aunque ambos programas claramente han ampliado la participación de los sectores anteriormente excluidos de la protección social, no garantizan el acceso universal a quienes no cumplen con las exigencias de las condicionalidades, que generalmente suelen ser los más excluidos y afectados por problemáticas de violencia, consumo problemático, individuos desviados, “con problemas”. Queda planteada entonces la interrogante sobre la función que cumplen los programas de transferencias monetarias no contributivas con condicionalidades en términos ya no sólo de la inversión social sino de brindar asistencia social mínima a los más excluidos, es decir de propiciar una mínima inclusión que garantice alguna forma la ciudadanía a los más desfavorecidos.

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